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坚定不移地走中国特色新型城镇化道路

城镇化是现代化的必由之路,是解决农业农村农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。2014年3月16日,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,在宏观、战略的角度上分析了城镇化发展背景,论述了城镇化发展重大意义,提出了新型城镇化的指导思想、目标任务和原则要求,指出了新型城镇化的发展路径,对推进新型城镇化做了全面的战略部署,是指导全国城镇化健康发展的纲领性文件。全面实施好《国家新型城镇化规划规划》,努力走出一条中国特色新型城镇化道路,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大现实意义和深远历史意义。

一、深刻认识走中国特色新型城镇化道路的必要性和重要性

城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是人类社会发展的客观趋势,是国家现代化的重要标志。工业革命以来的经济社会发展史表明,城镇化是现代化的必由之路,国家要成功实现现代化,在工业化发展的同时,必须注重城镇化发展。

改革开放以来,我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978—2013年,城镇化率年均提高1.02个百分点;2000年以来,城镇化率年均提高1.35个百分点,“十二五”以来分别提高了1.32、1.3和1.16个百分点,2013年城镇化率达到53.73%,超过世界平均水平。城镇数量和规模不断扩大,一批辐射带动力强的城市群正在成长壮大,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口,创造了36%的国内生产总值,成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。城市综合服务能力明显提升,基础设施和人居环境明显改善。城镇化吸纳了大量农业劳动力转移就业,改变了亿万人民的生产生活条件,取得了举世瞩目的成就。

在充分肯定城镇化快速发展取得的成就的同时,也必须高度重视并着力解决当前存在的突出矛盾和问题。

1、大量农业转移人口难以融入城市社会,市民化进程滞后。目前农民工已成为我国产业工人的主体,受城乡分割的户籍制度影响,被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务,产城融合不紧密,产业集聚与人口集聚不同步,城镇化滞后于工业化。城镇内部出现新的二元矛盾,农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显,给经济社会发展带来诸多风险隐患;

2、“土地城镇化”快于人口城镇化,建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张,过分追求宽马路、大广场,新城新区、开发区和工业园区占地过大,建成区人口密度偏低。1996—2012年,全国建设用地年均增加724万亩,其中城镇建设用地年均增加357万亩;2010—2012年,全国建设用地年均增加953万亩,其中城镇建设用地年均增加515万亩。2000—2011年,城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度;农村人口减少1.33亿人,农村居民点用地却增加了3045万亩。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,加剧了土地粗放利用,浪费了大量耕地资源,威胁到国家粮食安全和生态安全,也加大了地方政府性债务等财政金融风险。

3、城镇空间分布和规模结构不合理,与资源环境承载能力不匹配。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧,中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘;城市群布局不尽合理,城市群内部分工协作不够、集群效率不高;部分特大城市主城区人口压力偏大,与综合承载能力之间的矛盾加剧;中小城市集聚产业和人口不足,潜力没有得到充分发挥;小城镇数量多、规模小、服务功能弱,这些都增加了经济社会和生态环境成本。

4、城市管理服务水平不高,“城市病”问题日益突出。一些城市空间无序开发、人口过度集聚,重经济发展、轻环境保护,重城市建设、轻管理服务,交通拥堵问题严重,公共安全事件频发,城市污水和垃圾处理能力不足,大气、水、土壤等环境污染加剧,城市管理运行效率不高,公共服务供给能力不足,城中村和城乡接合部等外来人口集聚区人居环境较差。

5、自然历史文化遗产保护不力,城乡建设缺乏特色。一些城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协调,部分城市贪大求洋、照搬照抄,脱离实际建设国际大都市,“建设性”破坏不断蔓延,城市的自然和文化个性被破坏。一些农村地区大拆大建,照搬城市小区模式建设新农村,简单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光,导致乡土特色和民俗文化流失。

6、体制机制不健全,阻碍了城镇化健康发展。现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度,以及财税金融、行政管理等制度,固化着已经形成的城乡利益失衡格局,制约着农业转移人口市民化,阻碍着城乡发展一体化。

我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段,正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期,根据世界城镇化发展普遍规律,我国仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间,城镇化蕴含的巨大机遇。

1、城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎。内需是我国经济发展的根本动力,扩大内需的最大潜力在于城镇化。目前我国常住人口城镇化率为53.7%,户籍人口城镇化率只有36%左右,不仅远低于发达国家80%的平均水平,也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平,还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高,会使更多农民通过转移就业提高收入,通过转为市民享受更好的公共服务,从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放,也会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求,这将为经济发展提供持续的动力。

2、城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手。产业结构转型升级是转变经济发展方式的战略任务,加快发展服务业是产业结构优化升级的主攻方向。目前我国服务业增加值占国内生产总值比重仅为46.1%,与发达国家74%的平均水平相距甚远,与中等收入国家53%的平均水平也有较大差距。城镇化与服务业发展密切相关,服务业是就业的最大容纳器。城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高,都会扩大生活性服务需求;生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化,也会扩大生产性服务需求。城镇化带来的创新要素集聚和知识传播扩散,有利于增强创新活力,驱动传统产业升级和新兴产业发展。

3、城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。我国农村人口过多、农业水土资源紧缺,在城乡二元体制下,土地规模经营难以推行,传统生产方式难以改变,这是“三农”问题的根源。我国人均耕地仅0.1公顷,农户户均土地经营规模约0.6公顷,远远达不到农业规模化经营的门槛。城镇化总体上有利于集约节约利用土地,为发展现代农业腾出宝贵空间。随着农村人口逐步向城镇转移,农民人均资源占有量相应增加,可以促进农业生产规模化和机械化,提高农业现代化水平和农民生活水平。城镇经济实力提升,会进一步增强以工促农、以城带乡能力,加快农村经济社会发展。

4、城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。改革开放以来,我国东部沿海地区率先开放发展,形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群,有力推动了东部地区快速发展,成为国民经济重要的增长极。但与此同时,中西部地区发展相对滞后,一个重要原因就是城镇化发展很不平衡,中西部城市发育明显不足。目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%,而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进,东部沿海地区产业转移加快,在中西部资源环境承载能力较强地区,加快城镇化进程,培育形成新的增长极,有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展,推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调。

5、城镇化是促进社会全面进步的必然要求。城镇化作为人类文明进步的产物,既能提高生产活动效率,又能富裕农民、造福人民,全面提升生活质量。随着城镇经济的繁荣,城镇功能的完善,公共服务水平和生态环境质量的提升,人们的物质生活会更加殷实充裕,精神生活会更加丰富多彩;随着城乡二元体制逐步破除,城市内部二元结构矛盾逐步化解,全体人民将共享现代文明成果。这既有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患,也有利于促进人的全面发展和社会和谐进步。

二、准确把握中国特色新型城镇化道路的基本内容和丰富内涵

我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的,这决定了必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发,遵循城镇化发展规律,走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

1、中国特色新型城镇化是以人为本的城镇化。这是中国城镇化的本质属性。我国一些地区城镇化过程中,不同程度地存在“重物轻人”“见物不见人”的现象,由此产生一系列问题。不能把城镇化简单等同于城市建设,而是要围绕人的城镇化这一核心,实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变。坚持以人为本,就是要合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,不断提高人口素质,在城镇化过程中促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享现代化建设成果。

2、中国特色新型城镇化是四化同步的城镇化。这是中国城镇化的时代特色。工业化是主动力,信息化是融合器,城镇化是大平台,农业现代化是根本支撑。城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展,是现代化建设的核心内容,彼此相辅相成。坚持四化同步,就是要推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

3、中国特色新型城镇化是优化布局的城镇化。这是中国城镇化的内在要求。我国城镇化布局与资源环境承载力之间的矛盾日渐突出,面临可持续发展的严峻挑战。我国人均耕地仅为世界平均水平的40%,宜居程度较高的地区只占陆地国土面积的19%,水资源、能源资源等人均水平低、空间分布不均,生态环境总体脆弱,这对城镇化空间布局提出了更高要求。

坚持优化布局,就是要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局,以综合交通网络和信息网络为依托,科学规划建设城市群,严格控制城镇建设用地规模,严格划定永久基本农田,合理控制城镇开发边界,优化城市内部空间结构,促进城市紧凑发展,提高国土空间利用效率。

4、中国特色新型城镇化是生态文明的城镇化。这是中国城镇化的必然选择。实现可持续发展是世界各国的共同追求,更是建设美丽中国的内在要求,成功的城镇化必须是人与自然和谐相处的城镇化。但目前,我国一些城市重经济发展、轻环境保护,导致大气、水、土壤等环境污染加剧,生态环境受到破坏。推进城镇化不能造成水体污染、雾霾频发,而是要节能减排、绿色低碳,使城市成为天蓝、地绿、水净的美好家园。

坚持生态文明,就是要把生态文明理念全面融入城镇化进程,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,节约集约利用土地、水、能源等资源,强化环境保护和生态修复,减少对自然的干扰和损害,推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营管理模式。

5、中国特色新型城镇化是文化传承的城镇化。这是中国城镇化的应有之义。当今世界正处于大发展大变革大调整时期,各种思想文化交流交融交锋更加频繁,文化在综合国力竞争中的地位和作用更加凸显。中华文化源远流长,是无比珍贵的财富,也是我们屹立世界民族之林的重要支撑。城市是文化融合的平台,是人们的精神家园,城镇化过程中要创造性地保护和传承好历史文化。坚持文化传承,就是要根据不同地区的自然历史文化禀赋,体现区域差异性,提倡形态多样性,防止千城一面,发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇,形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

三、全面落实推进中国特色新型城镇化的发展目标和战略任务

《规划》明确提出,到2020年,我国常住人口城镇化率将达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,努力实现1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户;城镇化格局更加优化。“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成,城市群集聚经济、人口能力明显增强,东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高,中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善,中心城市辐射带动作用更加突出,中小城市数量增加,小城镇服务功能增强;城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导,人均城市建设用地严格控制在100平方米以内,建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流,节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高。城市地下管网覆盖率明显提高;城市生活和谐宜人。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口,基础设施和公共服务设施更加完善,消费环境更加便利,生态环境明显改善,空气质量逐步好转,饮用水安全得到保障。自然景观和文化特色得到有效保护,城市发展个性化,城市管理人性化、智能化;城镇化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展,阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。

1、有序推进农业转移人口市民化,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。按照尊重意愿、自主选择,因地制宜、分步推进,存量优先、带动增量的原则,以农业转移人口为重点,兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制,合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制,合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模,到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。加快推进基本公共服务均等化,努力实现城镇义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等基本公共服务覆盖城镇常住人口。

2、优化城镇化布局和形态,以城市群为主体形态,促进大中小城市和小城镇协调发展。优化提升东部地区城市群,培育发展中西部地区城市群,构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分的“两横三纵”城镇化战略格局。在发挥中心城市辐射带动作用基础上,强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能,把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

3、提高城市可持续发展能力,增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力。加快转变城市发展方式,有效预防和治理“城市病”。加快产业转型升级,强化城市产业支撑,营造良好创业环境,增强城市经济活力和竞争力。优化城市空间结构和管理格局,完善基础设施和公共服务设施,增强对人口集聚和服务的支持能力。提高城市规划科学性,健全规划管理体制机制,提高城市规划管理水平和建筑质量。推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设,全面提升城市内在品质。完善城市治理结构,创新城市管理方式,提升城市社会治理水平。

4、推动城乡发展一体化,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。完善城乡发展一体化体制机制,加快消除城乡二元结构的体制机制障碍。牢牢守住18亿亩耕地红线,确保国家粮食安全。加快推进农业现代化,建设农民幸福生活的美好家园。

四、统筹推进城镇化体制机制改革和政策创新

1、推进人口管理制度改革。在加快改革户籍制度的同时,全面推行流动人口居住证制度,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。健全人口信息管理制度,加快推进跨部门、跨地区的人口相关信息整合和共享,建设覆盖全国、安全可靠的国家人口综合信息库和信息交换平台,实行以公民身份号码为唯一标识,依法记录、查询和评估人口信息的制度,为流动更加频繁的人口服务和管理提供支撑。

2、深化土地管理制度改革。提高土地利用效率,根本上要靠制度改革。要按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则,严格控制新增城镇建设用地规模,严格执行城市用地分类与规划建设用地标准,探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。要进一步改革完善农村宅基地制度。

3、创新城镇化资金保障机制。财力是城市发展的生命线,推进城镇化必须建立多元可持续的资金保障机制。加快完善财政转移支付体系,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。培育地方主体税种,增强地方政府提供基本公共服务能力。加快建立规范透明的城市建设投融资机制,在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上,建立健全地方债券发行管理制度和信用评级制度,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构,通过PPP等多种渠道吸引社会资本参与城市建设。

4、健全城镇住房制度。解决好住有所居问题是实现居民安居乐业的重要前提。要加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系;要建立各级财政保障性住房稳定投入机制,不断完善租赁补贴制度;要通过调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策,构建房地产市场调控长效机制。

5、强化生态环境保护制度。要实现城市让生活更美好,就必须改善生态环境质量,完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。要建立健全生态文明考核评价机制、国土空间开发保护制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度、资源环境产权交易机制。实行最严格的环境监管制度,建立区域间环境联防联控机制,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。